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公文退文制度的实践与创新
[ 作者:李 展 来源:应用写作杂志社 更新时间:2020-12-10 15:31:00 浏览次数:]公文是各级党政机关意志的体现,具有特定的体式、鲜明的政治性、法定的约束力等特点。制发公文必须严格按照有关规定和要求执行,不能出现丝毫差错。但是在现实生活中,由于制发者、审核者的能力和素质不一,常会出现各种各样的问题。因此,公文主管部门建立退文制度就必不可少。对不合格的公文及时予以退还,令其重新办理,有利于提升公文质量,维护公文的权威性和严肃性,塑造党政机关的良好形象。实际工作中,很多党政机关建立健全了完善的退文制度,并认真贯彻执行,取得了显著成效。
一、确定退文依据,做到有规可依
制发公文需要依据的规则较多。最主要也最为重要的是《党政机关公文处理工作条例》(中办发〔2012〕14号)和《党政机关公文格式》(GB/T 9704—2012)。《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》)规定了公文种类、公文格式、行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理等内容,是公文处理工作的最高准则,对于推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化有着重要意义,所有公文处理工作都必须遵守。《党政机关公文格式》(以下简称《格式》)对公文用纸主要技术指标、公文用纸幅面尺寸及版面、印制装订,公文格式各要素的编排规则、公文中的横排表格、式样等进行了明确而详细的要求,制发公文时也须遵守。
一些省市、行业根据自身工作需要和业务特点,在《条例》的基础上,制定了各类公文处理工作实施办法。这些实施办法对本省市、本系统的公文处理工作有约束性、指导性,比如,《军队机关公文处理工作条例》《教育部公文处理规定》《中国人民银行公文处理办法》《山东省〈党政机关公文处理工作条例〉实施办法(试行)》《河南省烟草专卖局、中国烟草总公司河南省公司机关公文处理工作办法》等都结合了各自的具体实际,具有典型性、实用性和适用性,相关省市内、系统行业内的各级机关在制发公文时,须贯彻执行。近年来,各级党政机关贯彻落实中央八项规定精神,相继出台了关于进一步精简文件、规范文件报送的系列规定和要求,也需要认真执行。
公文中涉及的文字、数字、计量单位和标点符号等用法也要符合相应的规范。语言文字应当符合国家通用语言文字的规范和标准,数字用法应当符合《出版物上数字用法》(GB/T 15835—2011),标点符号的用法应当符合《标点符号用法》(GB/T 15834—2011)。此外,还应遵守《印刷、书写和绘图纸幅面尺寸》(GB/T148-1997)、《国际单位制及其应用》(GB 3100-1993)、《有关量、单位和符号的一般原则》(GB 3101-1993)、《量和单位》(GB 3100-3102-93)等国家标准,不能出现错误。
二、界定退文范围,做到不越权限
按照管理权限,退还的多是下级机关报送给上级机关的公文。对于上级机关下发的下行文和同级机关发送来的平行文,本级机关无权退还。而退还的下级机关公文,多为上行文,比如请示、报告等;对于一些由职能部门负责起草、本级机关署名的公文,在制发过程中发现有错误的,也可以退还,由其重新起草。比如,浙江省人民政府办公厅2017年7月3日下发的《关于建立退文通报制度的通知》指出其退文范围是“各市、县(市、区)政府及办公室(厅)和省级有关单位报送省政府及省政府办公厅的各类公文”。该通知还以附件的形式明确列出了省经信委、省科技厅、省民宗委、省公安厅、省国家安全厅等71家省级单位名单。再比如,菏泽市定陶区人民政府办公室下发的《关于建立政府公文退文制度的通知》(菏定政办发〔2017〕36号)规定,其退文范围是“各镇人民政府(街道办事处)、区政府各部门(单位)报送区政府的公文,包括公文代拟文稿和正式请示文件”。
从北海市人民政府办公室下发的《关于2017年6月退文情况的通报》(北政办〔2017〕116号)可以看出,2017年6月,北海市政府办公室OA系统共收到各单位主送市政府、市政府办公室的公文1049件,退回不规范公文213件,退文率为20%。其退文的范围包括北海市下属的市民政局、市发展改革委、市教育局、市城市管理局、市绩效办、市编办等政府职能部门,也包括合浦县人民政府、海城区人民政府等下属政府机关,还包括北海银投公司等国有企业。根据行政管理权限,这些机关部门或单位,均由北海市人民政府负责管理。
实施公文退文制度,能够有效促进下级机关加强公文审核,提高公文质量,规范报送程序。2020年4月13日,青海省交通运输厅办公室下发的《关于2020年第一季度来文错情的通报》指出,“2020年一季度,省交通运输厅办公室共收到各市州交通运输局、厅属各单位公文56件,经厅办公室审核后退回文种使用不准确、内容有误、报送流程不规范的公文12件,退文率比2019年第四季度下降0.8%。”据《贵州日报》报道,2016年贵州省政府办公厅严格按照《条例》和《格式》的要求,加大收文审核力度,全年共收到省内各地各部门来文6466件,退回格式不规范公文134件,退文率为2.07%,同比降低1.3个百分点。退文制度实施成效显著,公文处理质量和效率得到显著提升。
三、明确退文因素,做到令行禁止
一般来说,只要不符合《条例》《格式》要求的公文均属退回重办之列。根据各地退文制度的落实和实践情况来看,以下几类不合格公文尤其需要注意。
一是内容违法违规违纪。《条例》规定,公文起草应当“符合党的理论路线方针政策和国家法律法规,完整准确体现发文机关意图,并同现行有关公文相衔接”。那些内容与国家现行法律、法规及党和国家的方针、政策不符的公文,必须坚决予以退回。2018年10月份,最高人民法院行政庭负责人就此前发布的《第一批最高人民法院行政诉讼附带审查规范性文件典型案例》在接受“中国之声”《新闻纵横》栏目记者采访时介绍,在现实生活中,规范性文件损害公民合法权益,影响法制权威统一的现象并不少见,期望进一步规范行政机关规范性文件制作工作,维护政府的执行力和公信力。《人民日报》曾刊发《政府文件岂能违法?》一文指出,某省对往年的194件规章、规范性文件进行审查,结果发现一些州市政府和省直部门的23件文件存在问题,特别是部分文件的内容竟然违法。文章强调,文件是开展工作的指南,政府的规范性文件不规范甚至违法,不仅在群众中产生恶劣的影响,而且直接影响着依法治国基本方略的落实。新华社也曾刊登《“红头文件”不能违法》一文,对某市委市政府下发《关于全市干部职工在新城区购置商品住宅的实施意见》,强制干部职工购买商品住宅涉嫌违法一事进行法理分析,指出其违法违规之处。而之所以出现类似的“奇葩”公文,都是一些地方和部门从维护自身或一部分人的利益出发,罔顾法律的结果。可见,必须加强公文合法性、合规性审查审核,将那些违法违规违纪的公文及时退还,减少对人民群众利益和党政机关形象的损害。
二是文种使用不当。《条例》规定了决议、决定、通知等15类公文,并对每种公文的适用范围进行了界定。但在工作实践中,由于认识偏差,常常出现文种混用等情况。比如,使用“报告”向上级机关请求指示或批准事项;基层单位使用“公告”发布消息;“通告”“通报”混用;向上级机关报送“函”;“纪要”错用为“会议纪要”“会议记录”;使用《条例》规定以外的“总结”“计划”“调查报告”“申请书”“策划书”“建议书”等应用文体作为正式文件;等等。
三是违反行文规则。《条例》规定了不同机关之间的行文规则。但在具体工作中,违反行文规则的情况比比皆是。比如,越级行文,即非因特殊情况有关部门或基层单位越过主管部门,直接向更高一级部门报送(或转报)公文;多头主送,多头请示,如“请示”同时主送两个或两个以上机关,或抄送下级机关;“请示”未按照一文一事要求报送,一文多事,请示事项不明确;“请示”未标注联系人姓名、联系方式(办公电话或手机号码);在报告等非请示性公文中夹带请示事项;主送单位不当,如非领导同志直接交办事项和必须直接报送的重要事项,却以机关或机关负责人名义向领导个人报送公文;上级公文已有明确规定,本级无需再做具体要求却重复行文;内容涉及多个部门但未与有关部门协商、协调,需由相关部门会签而未征求会签意见,或不符合会签程序;同级机关主送政府办公厅(室)的公文使用上行文;等等。
四是格式错误。《条例》在第三章“公文格式”中规定,公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。《格式》对公文用纸、要素编排等作了详细规定。这些规定非常具体,特别是《格式》的规定细之又细,在制发公文时稍有不慎就会出现错误。比如,发文机关标识不是发文机关全称或规范化简称,甚至用白头、简报等不规范文件直接报送较为重要的请示性事项;涉密公文没有正确标注份号、密级、保密期限;发文机关标志、发文字号等要素缺失,发文字号不全,机关代字、年份和序号缺失或不规范;上行文未标注签发人姓名,或签发人不符合规定,联合行文中会签人不全;公文标题、正文出现明显的常识或文字错误,标题表述语义含糊,正文层次不清、用语不准确、语法逻辑错误;附件说明、附件标注错误、位置错误等;未加盖发文机关印章,或用印模糊、印章位置不准确、机关名称与印章不符;成文日期与报送公文日期相差时间过长;公文中字体适用明显错误或编排不一致;公文字迹模糊不清,页面不整洁,装订不规范;公文用纸未采用国际标准A4型;等等。
五是违反特殊要求。对于一些特殊文件,还有很多特殊的要求,如果不遵守这些要求,也须退回。比如,办理规范性文件时,不报送起草说明、制定依据、发文立项审批件、本部门法制机构合法性审查意见、政策解读、征求意见情况等背景材料;办理政策性文件时,不报送经本部门主要负责人审定的解读方案和解读材料,解读方案和解读材料没有明确解读政策措施的背景依据、目标任务、主要内容、涉及范围、执行标准等;办理涉及重大行政决策的文件时,不报送征求公众意见材料、专家论证材料、风险性评估材料、合法性审查材料等等。
随着现代化信息技术在公文处理领域的广泛应用,部分机关把电子公文也纳入了退文范围。浙江省人民政府办公厅《关于建立退文通报制度的通知》指出,报送方式有误的公文须退回。例如,非涉密公文未使用 OA 系统报送电子公文;反馈领导批示办理情况(非涉密件) 未通过 OA 系统领导批示模块;会议审批 (备案) 未通过 OA 系统会议管理模块报送。
近年来,个别机关单位形式主义、官僚主义倾向严重。在制发公文方面也时有体现。比如,不结合本单位实际,全文套用上级公文作为本机关公文;照抄照搬其他单位公文为本机关所用等,抄袭成风。鉴于此,湖北襄阳下大力气整治文山会海,要求下级机关起草的配套文稿如果同上级文件的重复率超过60%,一律作退文处理。
四、追究失误责任,做到质量优先
制发公文需牢固树立“三个意识”。一是规则意识,坚持规矩第一,认真执行《条例》《格式》等规定和要求,在公文拟制、办理、管理中严格做到按规矩办、照程序走,依规行文、依规制文、依规办文;二是质量意识,坚持质量优先和精品意识,发扬工匠精神,字斟句酌,精雕细琢,反复推敲打磨,精益求精,力争把每一份公文都做得完美无瑕;三是责任意识,相关人员要强化责任担当,负好责、负对责,把好起草、审核、制发等各个关口,绝不放过任何一个细小的失误。
百密一疏。即使再认真严谨,也难免会出现这样那样的错误。一旦出现问题,还要建立相应的惩处机制。根据近些年的实践来看,对于退还的公文以及涉及的相关人员和单位,主要有以下几种处理方式:不规范公文被退回后,要求报文单位不断规范公文起草、审签、报送、处理工作,进一步提高公文质量,修改后重新报送办理;对退文情况进行不定期公开通报;开展公文办理工作检查、综合考评,对认真执行公文运转规定的单位予以通报表彰,对公文运转工作存在问题较多的单位,予以通报批评。有的单位还加强了对公文质量的监督检查力度,将考核结果纳入年度综合考核体系。
实施退文制度,有利于各级机关高度重视公文的规范性、严肃性,不断提高公文质量,确保公文内容准确无误地传达和落实,从而维护党政机关的权威性和公信力。实践证明,退文制度以及与之配套的退文通报制度,对于规范公文报送工作,进一步提高公文起草质量和处理效率,有着积极的推动作用,应当在工作中不断坚持、完善和创新,更好地促进各项工作健康持续发展。
(作者单位:郑州铁路职业技术学院)
编辑:董 宇