公文是各级党政机关意志的体现，具有特定的体式、鲜明的政治性、法定的约束力等特点。制发公文必须严格按照有关规定和要求执行，不能出现丝毫差错。但是在现实生活中，由于制发者、审核者的能力和素质不一，常会出现各种各样的问题。因此，公文主管部门建立退文制度就必不可少。对不合格的公文及时予以退还，令其重新办理，有利于提升公文质量，维护公文的权威性和严肃性，塑造党政机关的良好形象。实际工作中，很多党政机关建立健全了完善的退文制度，并认真贯彻执行，取得了显著成效。

一、确定退文依据，做到有规可依

制发公文需要依据的规则较多。最主要也最为重要的是《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）和《党政机关公文格式》（GB/T 9704—2012）。《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）规定了公文种类、公文格式、行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理等内容，是公文处理工作的最高准则，对于推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化有着重要意义，所有公文处理工作都必须遵守。《党政机关公文格式》（以下简称《格式》）对公文用纸主要技术指标、公文用纸幅面尺寸及版面、印制装订，公文格式各要素的编排规则、公文中的横排表格、式样等进行了明确而详细的要求，制发公文时也须遵守。

一些省市、行业根据自身工作需要和业务特点，在《条例》的基础上，制定了各类公文处理工作实施办法。这些实施办法对本省市、本系统的公文处理工作有约束性、指导性，比如，《军队机关公文处理工作条例》《教育部公文处理规定》《中国人民银行公文处理办法》《山东省〈党政机关公文处理工作条例〉实施办法（试行）》《河南省烟草专卖局、中国烟草总公司河南省公司机关公文处理工作办法》等都结合了各自的具体实际，具有典型性、实用性和适用性，相关省市内、系统行业内的各级机关在制发公文时，须贯彻执行。近年来，各级党政机关贯彻落实中央八项规定精神，相继出台了关于进一步精简文件、规范文件报送的系列规定和要求，也需要认真执行。

公文中涉及的文字、数字、计量单位和标点符号等用法也要符合相应的规范。语言文字应当符合国家通用语言文字的规范和标准，数字用法应当符合《出版物上数字用法》（GB/T 15835—2011），标点符号的用法应当符合《标点符号用法》（GB/T 15834—2011）。此外，还应遵守《印刷、书写和绘图纸幅面尺寸》（GB/T148-1997）、《国际单位制及其应用》（GB 3100-1993）、《有关量、单位和符号的一般原则》（GB 3101-1993）、《量和单位》（GB 3100-3102-93）等国家标准，不能出现错误。

二、界定退文范围，做到不越权限

按照管理权限，退还的多是下级机关报送给上级机关的公文。对于上级机关下发的下行文和同级机关发送来的平行文，本级机关无权退还。而退还的下级机关公文，多为上行文，比如请示、报告等；对于一些由职能部门负责起草、本级机关署名的公文，在制发过程中发现有错误的，也可以退还，由其重新起草。比如，浙江省人民政府办公厅2017年7月3日下发的《关于建立退文通报制度的通知》指出其退文范围是“各市、县（市、区）政府及办公室（厅）和省级有关单位报送省政府及省政府办公厅的各类公文”。该通知还以附件的形式明确列出了省经信委、省科技厅、省民宗委、省公安厅、省国家安全厅等71家省级单位名单。再比如，菏泽市定陶区人民政府办公室下发的《关于建立政府公文退文制度的通知》（菏定政办发〔2017〕36号）规定，其退文范围是“各镇人民政府（街道办事处）、区政府各部门（单位）报送区政府的公文，包括公文代拟文稿和正式请示文件”。

从北海市人民政府办公室下发的《关于2017年6月退文情况的通报》（北政办〔2017〕116号）可以看出，2017年6月，北海市政府办公室OA系统共收到各单位主送市政府、市政府办公室的公文1049件，退回不规范公文213件，退文率为20%。其退文的范围包括北海市下属的市民政局、市发展改革委、市教育局、市城市管理局、市绩效办、市编办等政府职能部门，也包括合浦县人民政府、海城区人民政府等下属政府机关，还包括北海银投公司等国有企业。根据行政管理权限，这些机关部门或单位，均由北海市人民政府负责管理。

实施公文退文制度，能够有效促进下级机关加强公文审核，提高公文质量，规范报送程序。2020年4月13日，青海省交通运输厅办公室下发的《关于2020年第一季度来文错情的通报》指出，“2020年一季度，省交通运输厅办公室共收到各市州交通运输局、厅属各单位公文56件，经厅办公室审核后退回文种使用不准确、内容有误、报送流程不规范的公文12件，退文率比2019年第四季度下降0.8%。”据《贵州日报》报道，2016年贵州省政府办公厅严格按照《条例》和《格式》的要求，加大收文审核力度，全年共收到省内各地各部门来文6466件，退回格式不规范公文134件，退文率为2.07%，同比降低1.3个百分点。退文制度实施成效显著，公文处理质量和效率得到显著提升。

三、明确退文因素，做到令行禁止

一般来说，只要不符合《条例》《格式》要求的公文均属退回重办之列。根据各地退文制度的落实和实践情况来看，以下几类不合格公文尤其需要注意。

一是内容违法违规违纪。《条例》规定，公文起草应当“符合党的理论路线方针政策和国家法律法规，完整准确体现发文机关意图，并同现行有关公文相衔接”。那些内容与国家现行法律、法规及党和国家的方针、政策不符的公文，必须坚决予以退回。2018年10月份，最高人民法院行政庭负责人就此前发布的《第一批最高人民法院行政诉讼附带审查规范性文件典型案例》在接受“中国之声”《新闻纵横》栏目记者采访时介绍，在现实生活中，规范性文件损害公民合法权益，影响法制权威统一的现象并不少见，期望进一步规范行政机关规范性文件制作工作，维护政府的执行力和公信力。《人民日报》曾刊发《政府文件岂能违法？》一文指出，某省对往年的194件规章、规范性文件进行审查，结果发现一些州市政府和省直部门的23件文件存在问题，特别是部分文件的内容竟然违法。文章强调，文件是开展工作的指南，政府的规范性文件不规范甚至违法，不仅在群众中产生恶劣的影响，而且直接影响着依法治国基本方略的落实。新华社也曾刊登《“红头文件”不能违法》一文，对某市委市政府下发《关于全市干部职工在新城区购置商品住宅的实施意见》，强制干部职工购买商品住宅涉嫌违法一事进行法理分析，指出其违法违规之处。而之所以出现类似的“奇葩”公文，都是一些地方和部门从维护自身或一部分人的利益出发，罔顾法律的结果。可见，必须加强公文合法性、合规性审查审核，将那些违法违规违纪的公文及时退还，减少对人民群众利益和党政机关形象的损害。

二是文种使用不当。《条例》规定了决议、决定、通知等15类公文，并对每种公文的适用范围进行了界定。但在工作实践中，由于认识偏差，常常出现文种混用等情况。比如，使用“报告”向上级机关请求指示或批准事项；基层单位使用“公告”发布消息；“通告”“通报”混用；向上级机关报送“函”；“纪要”错用为“会议纪要”“会议记录”；使用《条例》规定以外的“总结”“计划”“调查报告”“申请书”“策划书”“建议书”等应用文体作为正式文件；等等。

三是违反行文规则。《条例》规定了不同机关之间的行文规则。但在具体工作中，违反行文规则的情况比比皆是。比如，越级行文，即非因特殊情况有关部门或基层单位越过主管部门，直接向更高一级部门报送（或转报）公文；多头主送，多头请示，如“请示”同时主送两个或两个以上机关，或抄送下级机关；“请示”未按照一文一事要求报送，一文多事，请示事项不明确；“请示”未标注联系人姓名、联系方式（办公电话或手机号码）；在报告等非请示性公文中夹带请示事项；主送单位不当，如非领导同志直接交办事项和必须直接报送的重要事项，却以机关或机关负责人名义向领导个人报送公文；上级公文已有明确规定，本级无需再做具体要求却重复行文；内容涉及多个部门但未与有关部门协商、协调，需由相关部门会签而未征求会签意见，或不符合会签程序；同级机关主送政府办公厅（室）的公文使用上行文；等等。

四是格式错误。《条例》在第三章“公文格式”中规定，公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。《格式》对公文用纸、要素编排等作了详细规定。这些规定非常具体，特别是《格式》的规定细之又细，在制发公文时稍有不慎就会出现错误。比如，发文机关标识不是发文机关全称或规范化简称，甚至用白头、简报等不规范文件直接报送较为重要的请示性事项；涉密公文没有正确标注份号、密级、保密期限；发文机关标志、发文字号等要素缺失，发文字号不全，机关代字、年份和序号缺失或不规范；上行文未标注签发人姓名，或签发人不符合规定，联合行文中会签人不全；公文标题、正文出现明显的常识或文字错误，标题表述语义含糊，正文层次不清、用语不准确、语法逻辑错误；附件说明、附件标注错误、位置错误等；未加盖发文机关印章，或用印模糊、印章位置不准确、机关名称与印章不符；成文日期与报送公文日期相差时间过长；公文中字体适用明显错误或编排不一致；公文字迹模糊不清，页面不整洁，装订不规范；公文用纸未采用国际标准A4型；等等。

五是违反特殊要求。对于一些特殊文件，还有很多特殊的要求，如果不遵守这些要求，也须退回。比如，办理规范性文件时，不报送起草说明、制定依据、发文立项审批件、本部门法制机构合法性审查意见、政策解读、征求意见情况等背景材料；办理政策性文件时，不报送经本部门主要负责人审定的解读方案和解读材料，解读方案和解读材料没有明确解读政策措施的背景依据、目标任务、主要内容、涉及范围、执行标准等；办理涉及重大行政决策的文件时，不报送征求公众意见材料、专家论证材料、风险性评估材料、合法性审查材料等等。

随着现代化信息技术在公文处理领域的广泛应用，部分机关把电子公文也纳入了退文范围。浙江省人民政府办公厅《关于建立退文通报制度的通知》指出，报送方式有误的公文须退回。例如，非涉密公文未使用 OA 系统报送电子公文；反馈领导批示办理情况（非涉密件） 未通过 OA 系统领导批示模块；会议审批 （备案） 未通过 OA 系统会议管理模块报送。

近年来，个别机关单位形式主义、官僚主义倾向严重。在制发公文方面也时有体现。比如，不结合本单位实际，全文套用上级公文作为本机关公文；照抄照搬其他单位公文为本机关所用等，抄袭成风。鉴于此，湖北襄阳下大力气整治文山会海，要求下级机关起草的配套文稿如果同上级文件的重复率超过60%，一律作退文处理。

四、追究失误责任，做到质量优先

制发公文需牢固树立“三个意识”。一是规则意识，坚持规矩第一，认真执行《条例》《格式》等规定和要求，在公文拟制、办理、管理中严格做到按规矩办、照程序走，依规行文、依规制文、依规办文；二是质量意识，坚持质量优先和精品意识，发扬工匠精神，字斟句酌，精雕细琢，反复推敲打磨，精益求精，力争把每一份公文都做得完美无瑕；三是责任意识，相关人员要强化责任担当，负好责、负对责，把好起草、审核、制发等各个关口，绝不放过任何一个细小的失误。

百密一疏。即使再认真严谨，也难免会出现这样那样的错误。一旦出现问题，还要建立相应的惩处机制。根据近些年的实践来看，对于退还的公文以及涉及的相关人员和单位，主要有以下几种处理方式：不规范公文被退回后，要求报文单位不断规范公文起草、审签、报送、处理工作，进一步提高公文质量，修改后重新报送办理；对退文情况进行不定期公开通报；开展公文办理工作检查、综合考评，对认真执行公文运转规定的单位予以通报表彰，对公文运转工作存在问题较多的单位，予以通报批评。有的单位还加强了对公文质量的监督检查力度，将考核结果纳入年度综合考核体系。

实施退文制度，有利于各级机关高度重视公文的规范性、严肃性，不断提高公文质量，确保公文内容准确无误地传达和落实，从而维护党政机关的权威性和公信力。实践证明，退文制度以及与之配套的退文通报制度，对于规范公文报送工作,进一步提高公文起草质量和处理效率，有着积极的推动作用，应当在工作中不断坚持、完善和创新，更好地促进各项工作健康持续发展。

　　（作者单位：郑州铁路职业技术学院）

编辑：董　宇