2022年6月国务院出台《关于加强数字政府建设的指导意见》，明确要求加快数字机关建设，全面提升内部办公应用水平，推动机关内部服务事项网上集成化、数字化办理，不断提高机关运行效能。依靠计算机网络技术对公文进行安全可靠的数字化处理，是数字机关建设的首要内容，是关系到数字机关建设的基础性工程。

一、公文数字化，应注重留痕可溯源

电子公文是数字化信息技术的产物，是在计算机网络系统中形成的具有规范格式的公文电子数据，其信息形态是数字化的。电子公文作为电子文件的一个重要类型，它最显著特征是“公务”性质，可以理解为“红头文件”的数字化形式。与纸质公文相比，电子公文具有信息存储密度高、信息检索速度快、远程快速传递以及多用户共享等优越性。但电子公文也有局限性，如信息与载体的可分离性、计算机软硬件系统依赖性。笔者曾经在《应用写作》（2003年第2期）刊发过《电子公文的现状分析与对策思考》一文，认为相当一段时间内纸质公文不可能被电子公文取代，电子公文和纸质公文会同时存在。如今已经进入数字时代，数字化观念深入人心，电子公文的重要性更加突出。2019年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关电子公文处理工作办法》，2020年11月国家标准化管理委员会发布《党政机关电子公文归档规范》，新修订的《中华人民共和国档案法》自2021年1月1日起正式施行。这些法律法规标准的出台和实施，从制度层面上确立了电子公文的地位，电子公文完全可以单独存在，并与纸质公文具有同等效力。

对公文进行数字化处理，可根据公文的不同情况区别处理。对电子文档，可以直接进行电子公文的收发、存储和检索等处理；对纸质文档，需要扫描、文字识别，转化为电子文档，再保存文本、图片，供存档、检索利用。在电子公文办理过程中，来文即收即登，自动识别标题、发文字号等关键信息，实现智能登记。通过电子公文管理系统及时传阅、办理，第一时间传递给相关领导，并按流程流转到办文人员，当日接收当日运转。要注重原则性和灵活性的有机结合，按照急件急办、特事特办的原则对来文进行处理，讲求实效。通过数字化手段加强跟踪提醒、督促检查，有效避免迟办、漏办等现象。

在电子公文管理系统中，可以选择公文模板，在线拟稿、会稿、审核、会签、签发等。通过公文模板规范公文格式、固化公文流程，确保电子公文规范化审签，防止出现越权审签、缺失审签等现象。在电子公文办理过程中，可以在线修改电子公文，每次修改都应保留痕迹并另存为一个版本，记录修改人姓名、修改时间、修改内容等，在同一电子公文中的多次修改均应被记录留痕，可追根溯源确保内容无误。要注重审核留痕与版本控制，审核过程中，可对电子公文进行在线编辑、修改留痕，不同节点的修改内容可实现版本控制，可以追溯，从一定程度上防止电子公文在流转过程中遭恶意篡改。

电子公文办理流程相比纸质公文办理流程发生了很多改变，其中最大的改变在于电子公文可以完全通过网络传递、从单线办理变为多线办理，能够突破时间与地域的限制，加快公文流转时效，实现收文、承办、发文、归档、移交等事务办理一体化。

二、电子公文签批，应注重真实完整

在公文处理实践中，公文流转涉及的领导签批环节，受限于使用习惯、篡改隐患等因素，大多沿用传统纸质公文手工签批方式，这成为提升办公效率、促进管理模式转型的瓶颈。手写签批系统不仅解决了电子公文的签批问题，而且给人以“见字如面”的亲切感。不过，有的手写签批系统的签批图片与文档本身可以剥离，接收方接收后有可能更改签批对象和签批内容的关联。在电子公文的传递过程中，也存在签批内容与签批对象关联被篡改的隐患，所以针对传递过程和传递落地后的两种场景，都要考虑防篡改功能，通过密码验证、签名验证和数字证书等手段，确保签批内容与签批对象防伪造、防篡改、防抵赖。当签批人在手写签批系统对电子公文表单和正文进行手写签批时，应将电子公文的签批图片作为数字载体，利用加密技术对签批内容与签批对象进行特殊编码，以形成不可识别的密码形式（密文）数字摘要和加密传输保存。还可利用信息隐藏技术将签批内容与签批对象信息秘密隐藏于电子文档中，供还原签批内容与签批对象时比对确认，防止恶意篡改，保障签批内容与签批对象真实性、安全性，实现安全原笔迹签批，确保电子公文来源可验证、签批人身份可识别、签批笔迹不可篡改。电子公文在处理的过程中往往经过多个部门的多个工作人员，可能存在越权的修改行为。为了保证电子公文的原始信息，明确办文责任，完善追责体系，需要对公文收发全过程动态监控，记录每次修改公文的操作，形成公文的流程跟踪表单，以便于跟踪各种修改行为。

实际上，无论是手写签批，还是文字签批，都应该在批示人对电子公文批示完毕之后，对已批示的电子公文进行加密处理，并将批示信息与电子公文捆绑成为一个不可分割的整体，在未经授权的情况下，任何人都不能修改他人对电子公文的批示意见，以确保电子公文及其批注信息的安全性。捆绑加密可以解决批示信息易于被修改的隐患，捆绑加密后批示信息与电子公文本身形成一个新的电子文档。为了避免系统遭受意外而导致批示信息与电子公文错乱，可以将电子公文及其批示信息捆绑、固化，生成一个不可更改的图片或扫描件，亦可输出、打印成纸质件。

三、电子公文传递，应注重不可否认性

在电子公文传递过程中，要确保所有办文人员都不可能否认或抵赖本人的真实身份，以及保持公文信息的原样性，避免冒充合法用户、非授权访问、破坏数据完整性等现象发生，这将是数字签名所需要解决的关键问题。

数字签名从根本上说是依靠密钥对。公钥可以公开，而私钥只能由生成密钥的一方掌握，用公钥加密之后的数据只能用对应的私钥才能解密；用私钥签名的数据也只能用公钥进行解密。发送方通过使用只有自己知道的私钥对电子公文进行签名，这些数据唯一而又明确地与其联系在一起，可以确保其身份的真实性，避免非法用户假冒该用户发送电子公文情况的发生。同时，接收者用公钥验证，确认签名是发送方的，也可核实公文的真实性。由于发送者使用的公钥和私钥是唯一配对的，所以发送者也无法抵赖自己发送的公文。数字签名可以有效解决数据的否认、伪造和篡改等问题，可以很好地保证数据的可靠性和完整性。

在电子公文安全解决方案中，需要安全的、可管理的统一身份管理，实现系统单点登录、统一身份认证、统一权限分配；结合SSL协议和数字证书以及PKI技术等，在数据传递过程中全程加密，确保数据传递的安全性；采用数字信封、时间戳对应加解密，只有特定时间、特定人员才能打开，有效管理启封时间、启封人，在签收时采用数字签名，生成电子存证；应用数字证书、电子签章，与IE浏览器、Word、WPS、OFD等办公软件无缝衔接，实现数据的签名、验证等一系列电子签章功能；与电子邮件无缝衔接，实现邮件的加密、签名。

四、电子公文归档，应注重来源可靠

2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》，国家主席习近平签署第四十七号主席令予以公布，自2021年1月1日起正式施行。新修订的档案法对电子档案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系统建设等方面作出了明确规定。满足“来源可靠、程序规范、要素合规”的电子档案，就可获得“与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”的法律地位。从法律层面上确定了电子档案的法律效力，并对电子档案的来源、程序、要素提出明确的要求。

“来源可靠”要求电子档案的法定形成者，经过授权和确认，使用安全可靠的系统，在特定时间、既定的职能业务活动中，创建、处理、传输电子文件。“程序规范”是指电子文件形成、归档、保存和利用服务的过程遵循一定的制度规范要求，符合国家相关法规标准的规定。“要素合规”是指电子档案构成要素合乎规范要求。这就需要文件及档案管理人员在信息系统设计的初期积极参与，提出有关功能要求，在系统运行的适当环节，加入签发、签收、鉴定、制作原数据信封、归档保存等管理步骤，确保电子文件的原始性、真实性和完整性。

《党政机关电子公文归档规范》规定了党政机关电子公文归档的总则、归档流程、归档元数据要求、归档数据组织、归档格式和功能等要求。电子公文归档流程包括电子公文收集、整理、移交、档案接收等4个环节、12个步骤（捕获、录入、转换，组件、编号、封装，移交检测、移交登记、提交，接收检测、接收登记、接收确认）。

收集环节要求按照电子公文归档范围完成电子公文及其元数据的收集。收集环节包括捕获、录入、转换。在电子公文管理系统中嵌入归档范围，由系统在电子公文办毕时自动判别是否需要归档，将拟归档的电子公文自动捕获，并将电子公文来源、历次修改过程与修改内容的留痕信息、版本信息与拟归档的电子公文绑定固化保存。对于部分未进入电子公文管理系统进行流转的公文，可通过扫描公文并著录元数据、电子公文上传挂接、脱机数据包导入等方式完成电子公文的收集。对于不符合归档格式要求的电子公文原则上都应进行格式转换，以满足归档电子公文保存和利用的需求。

OFD是我国自主研发的版式文件格式，电子公文的承载格式为OFD。在电子公文归档时，归档电子公文的文件处理单和公文主体（包含正本、定稿及历次修改稿）形成的多个OFD格式文件，以及XML格式的元数据文件，还有需要归档的其他格式的文件，都可以合并成一个OFD文件进行保存，确保归档电子公文的物理完整性。对于扫描形成的公文处理单、公文主体可转换成OFD格式归档，有条件的单位可以对扫描文件进行OCR识别，形成双层OFD格式，以便于后期的检索利用。

五、公文数字化，应注重安全保密

电子公文的出现，使秘密载体的形式发生了根本性变化，以往适应于纸质公文的“锁好柜”“关好门”“看好人”的保密措施已难以适应新时代电子公文保密工作的要求。电子公文易于被复制、修改和传递，一旦泄密危害往往极其严重。电子公文在网络环境中易于被黑客攻击，造成失泄密、被非法知悉或篡改等严重后果。因此，在公文数字化过程中，应高度重视电子公文安全保密工作。在系统设计、电子公文形成和电子公文维护等阶段，可采用密码技术、认证技术、访问控制技术、数字水印等安全技术建立可靠的立体安全防护体系。

要建立电子公文数据加密机制和用户权限分级控制机制，根据用户类型进行身份验证，并授予与身份相适应的权限，对登录人员及其操作时间、访问对象、操作过程、更改内容等进行全过程的记录和跟踪。对某些需严格限定阅文范围的公文要素进行隐藏处理。要严格控制用户权限，尤其是涉密权限，尽量将具有涉密电子公文访问权限的用户控制在最小范围内，并强行要求用户定期更改密码，以减少密码被盗用的可能性。值得重视的是，国家有关部门已对涉密电子文件的分级保护提出了基本要求和强制要求，针对不同密级的电子文件进行密级标识，并对其内容进行加密保护。对涉密电子文件的产生、存储、办理、传递、归档、销毁等过程，实施电子文件密级标志警示、强制访问控制和监管审计等措施。对涉密电子公文进行密级标识，并实施全方位立体防护，是数字机关建设必须考虑的问题。

为确保电子公文数据安全，做好数据备份也是至关重要的。任何的安全措施都难以保证数据万无一失，硬件故障、软件故障、病毒感染、网络攻击、内部人为操作失误、自然灾害等都有可能导致数据丢失。因此，在电子公文安全防护体系中必须包括数据备份工作，最好是异地容灾备份。

（作者单位：福建省政府办公厅）

编辑：蔡宁涛