2015年《政府工作报告》中明确宣示：“大道至简，有权不可任性”。“不可任性”不仅很快成为网络、新闻媒体中的“热词”，而且成为人们广泛谈论的焦点。仅在公文写作领域，“公文任性”的空间未能有效压缩，尤其是在基层党政机关及其职能部门，违规、违纪、违法的公文时有出现，不仅引发政府诚信问题，降低政府行政权威，而且影响政府行政效能，增加政府行政成本，甚至导致公民冷漠情绪滋生和蔓延。

人们知道，公文既是执政党和政府管理国家，处理党务、政务，交流信息的文字载体，又是执政党和政府及其职能部门推动政治、经济、军事、文化、教育、科技、外交等方面改革的重要工具。公文作为执政党和政府公共政策的决策结果、公共政策的传递工具和公共政策执行的依据，如果出现“任性”，势必影响“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的执行与落实。这里梳理一下近几年来具有代表性的“任性公文”，一则让公文撰写者“闻者戒”，从中汲取教训，防止此类事情再次发生。二则为公文研究与教学者提供“案例”，以便从中总结“任性”公文出台的深层次原因，提出防止“任性”公文出台的可行方案、措施、办法。

求情的红头文件

2015年××集团公司基建办4名工作人员，因分别收受承包单位数万元贿赂，被××区检察院立案侦查。在案件的审理期间，××区法院收到了××集团公司的“红头文件”——意见函，请求法院“予以从轻、减轻处理”。结果收受数万元贿赂的4人均被判缓刑，××区法院将该公函归入案卷。

点评：近年来不少地方屡屡出现“求情”公函，归纳其理由大致有四。一是以当事人有特殊贡献为由，二是以当事人初犯或年纪轻为由，三是以影响当地经济发展为由，四是以维护社会稳定为由。如果当事人与在位在职领导没有“过硬”关系，单位怎么会动用严肃而权威的红头文件为其求情呢？收受贿赂，不仅违规、违纪、违法，而且可能影响到建筑质量，犯案人的单位不但不要求法院严判，反而还出台求情公函，无非是为了不让责任追究到自己头上来。正如胡建兵先生所言：“求情公函不仅被视为有用，法院居然也买账，这就是最为不可思议的地方了。”是的，法律不是儿戏，犯罪之人能力再强，功劳再大，也不能逃避法律的制裁。

“没吃到肉”的红头文件

2014年8月，××镇纪律检查委员会发布红头文件，称该镇近期不少干部反映机关食堂饭菜放肉少了，“如8月8日中午的杏鲍菇炒肉几乎没吃到肉”，决定对食堂管理人员李××及厨师等通报批评并罚款。

点评：机关食堂的菜放肉少了也发布有文号的红头文件，让人感到要么是发文有瘾，要么是用高射炮打蚊子。多年被诟病的“文山会海”中的“文山”就是这样形成的。

骑摩托车须带“全家福”的红头文件

2014年××区为打击摩托车载客，发出红头文件，规定城区摩托车载人时，须携带“全家福”照片，乘客只能是驾驶员的家属及其子女，否则就罚款。

点评：打击摩托车载客是为了交通安全，难道有全家福照片，载家人就安全了？这一公文中的规定让人不可思议。

知法犯法的红头文件

2014年4月，××县发出红头文件，“请求”××市政法委，将涉嫌收购25根象牙的嫌疑人李××取保候审，理由之一是“如果不放人，会影响企业发展”。

点评：无论是贩卖还是收购象牙，联合国和我国均有禁止的法律法规。李××涉嫌收购多达25根象牙，明显触犯了相关法规，理应受到法律的制裁。可地方政府不但不维护法律尊严，反而以“会影响企业发展”为由，要求取保候审，说白了就是放人，这就是知法犯法。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，在权与法之间竖立起了“防火墙”，为司法机关公正行使职权提供了制度保障。“官”如干预司法，“帽”就或将被拿掉。

红头文件各吹各的号

2013年8月，××市公布《公租房管理暂行办法》，规定申请者需“人均月收入低于上年度城镇居民人均可支配收入1.5倍”，但此前河南省住建厅就已经出台了红头文件，2013年7月1日起，全省申请公租房将没有收入限制。

点评：有令不行、有禁不止的问题仍然存在。时间相距一个月，难道××市没有看到省住建厅的相关文件？这样的事件发生，要么是利益驱使，要么是没有责任心，故我行我素的任性行为在公文领域时有发生。

文件未“出生”就已开始实施

某机关一份名为《××市本级财政预算执行管理办法》的红头文件于2009年4月13日发布。可该红头文件中却明确规定“本办法自2009年1月1日起执行”。

点评：这份红头文件令人啼笑皆非，如同娘肚里的孩子，还没出生就要他上托儿所一样。是文件起草人的疏忽，还是另有隐情？执行吧，不合事理常规。不执行吧，又是上级文件，让人莫名其妙。

用红头文件进行行政垄断

2009年××县出台“红头文件”，规定各个单位公务招待用烟的品牌和数量，在其中的指导性计划表中规定全县各单位年抽烟任务为本地产品400条，全县一年计划抽烟23000余条。按每条烟170元的标准计算，全县一年要抽掉近400万元才能完成任务，未完成用烟计划的单位将被扣减公用经费。该县××乡为了落实县里这份红头文件，制定了《××乡2009年乡直单位公务用烟考核管理办法》，规定乡直单位每月用烟数量和每月检查完成进度。未完成用烟计划的单位，由财政部门直接折价扣减该单位公用经费。如发现抽外地烟，“发现一次扣减该单位公用经费1000元。”

点评：这份文件属于典型的行政垄断。《中华人民共和国反不正当竞争法》第7条规定，政府及其所管部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场。××县出台的红头文件不仅违背了法律，而且还提高了抽烟量，这与我国及联合国提倡的禁烟是背道而驰的，属于滥用手中权力扩大该地方的局部利益。

违反教育公平的红头文件

2009年××市出台的红头文件《××市2009年高中阶段招生工作意见》中规定，2007年9月至2009年6月1日，凡在××城区购置商品房，购房总金额达到25万元的购房户户主子女在中考享受10分照顾、免收学费、择校费减半的优惠政策。

点评：这份红头文件属于行政越权。××市招生委员会无权制定“买房加分”的政策，而“买房加分政策”的出台没有任何法律、规定的政策依据。正如教育部新闻发言人王旭明所指出的：“一些地方和地区打着发展经济等各种理由，把中考招生作为当地招商引资、吸引人才的一个措施，类似政策和措施都是有违教育公平的。”

红头文件逼干部旅游

2008年9月28日，××县委办和县政府办联合下发《关于认真组织全县干部职工赴××古城遗址参观旅游的通知》，“通知”以“为了积累开发旅游经验”为由，要求全县干部职工在9月29日及11月18日这段时间内，必须到该县境内的××古城旅游，费用每人150元，由各单位用福利待遇等方式发出。

点评：用“红头文件”安排干部“倾巢旅游”，理由是为了积累本地发展经验，近万人去旅游，到底能积累什么经验，什么经验值得以万人共游的形式积累呢？这笔纳税人的血汗钱是否通过了财政预算？由这种公权滥用引发的对政府廉政的不信任也就势所必然了。

拿红头文件当欠条

2008年春节前夕，200多名农民工在××县政府大门前守候了十天十夜，为了五年前政府搞的开发工程工地上干活的工钱一分没拿到而讨薪。结果是××县国土资源局下发一个红头文件，承诺资金到位后将兑现所欠工资。为了安抚这200名农民工，该红头文件承诺此文件“等同欠条”。

点评：200余名农民工工资被拖欠长达五年之久，经核算，数额达100余万元。这绝对不是一件小事，这不仅关系到农民工自身的合法权益及其家庭的福祉，而且关系到社会的和谐与稳定。××县国土资源局不是想办法去解决实质性问题，而是拿“红头文件”充当“欠条”。这不仅玷污了“红头文件”的严肃性，而且使当地政府的公信力、诚信大打折扣，严重损害了人民政府为人民的形象。

红头文件颠倒辈分

2008年重庆武隆村民何小波及弟弟向市人大等单位反映，因修高速路放炮，造成老屋房盖受到毁坏。2008年6月，他收到县委处理该问题的红头文件（××文〔2008〕16号），该红头文件中竟将何小波妻子贺白莲说成是何小波的妈妈，这样何小波及弟弟成了自己妻子的儿子。何小波说，事实上他的妈妈已于2006年8月去世。从那以后很长一段时间，何家陷入了被嘲笑的苦闷之中。

点评：这份红头文件的出台，看似工作中的疏忽，实质上是没有工作责任心。如果是上级领导或自己的事，能出这么低级的错误吗？看来岗位意识、责任意识、人民意识的教育确实要加强。

利用红头文件捞钱

2006年××县出台一份公开招聘中小学教师的红头文件，其中规定“本科2万元，专科5万元，中师7万元”。文件提出，拟录取教师要本着自愿原则，按上述标准缴纳师资培训进修费，过期未缴者视为自动放弃录取资格。

点评：教育部门就教师培训、进修一事专门行文，费用在每年的预算中。××县出台的文件规定公招教师交纳师资培训、进修费没有法规文件依据，而收费标准自行定制额度，并把交不交费与录不录用捆绑在一起，这是明显的利用红头文件捞钱的行为。

红头文件讲假话

2005年吉林一化工厂发生爆炸事故，大量的有毒废水流入松花江。××市人民政府接到通知，污水团三天后到达该市，要求做好囤水工作。××市政府担心如实告知民众恐引起慌乱，于是向社会出台了第一份红头文件，告知市民“全市停水四天”，理由是“要对市政供水管网进行抢修”。公告发布后，引起越来越多的市民质疑，修水管网历来是分区分片进行，从来没有因修水管全市停水，于是谣言四起，认为可能与地震有关。故不仅大小商店出现了抢购矿泉水风潮，而且出现了务工人员大量外逃的现象，导致火车站、汽车站、机场交通拥堵。第二天，该市政府连发两份公告，将真实情况告知广大市民，社会秩序才得以恢复正常。

点评：真实是公文的生命，也是公文写作的原则。××市政府的公文从说假话到说真话，市民从慌乱到回归平静，说明了公文写作任性带来的危害，说明实事求是的正能量之巨大。公文写作中，讲真话是需要勇气的，心里装着人民的利益，才敢于直面现实，正视危机。公文讲真话，是政府妥善应对公共危机的前提。

保护特权的红头文件

2005年××县文教局下发红头文件，要求该县最好的实验小学招生，仅限于“县城内机关事业单位干部子女”，规定报名时必须出示父母的编制件原件，不符合条件的一律拒收。

点评：本来我们的教育资源就缺乏且不均衡，城乡教育质量的差别明显。在这种背景下，县教育局还发出红头文件，把该县最好的实验小学独立出来，只招收有编制的干部子女入学就读，这是明显的保护特权的行为。该入学限令，不仅不符合相关法规，而且易造成干群矛盾。

用红头文件干预民众申诉

2004年四川省资阳市发生震惊全国的沱江特大污染事故，给生态和民生造成极大的影响。而××区司法局以“红头文件”的庄严形式，明确要求所管辖的各律师事务所，“不应受理涉及沱江特大污染事故索赔一方的委托代理”。该红头文件的标题为《××区司法局关于<办理涉及沱江特大污染事故赔偿案件有关问题>的通知》。

点评：这是利用政府职能部门的权力，不准律师受理案子。我们不禁要问，这是谁赋予了该司法局这么大的权力？该红头文件不仅侵害了律师应有的权力，有损司法公正、独立，更是侵犯了老百姓的民事权利，造成了恶劣的影响。

违规的红头文件

2003年××县委、县政府制发了“××县招商引资优惠政策”的公文，其中奖励政策第15条规定：“对投资200万元以上、年纳税15万元以上的工业企业法人代表，经组织人事部门考察符合条件的，可享受副科级待遇，发给副科四档基本工资，或安排企业法人代表的一名年龄、学历等条件符合规定的子女在行政事业单位工作。”第16条规定：“对投资300万元以上、年纳税20万元以上的工业企业法人代表，经组织人事部门考察符合条件的，可享受正科级待遇，发给正科四档基本工资，同时可以协商推荐任县政协委员……”

点评：该红头文件严重违反了《党政领导干部选拔任用工作条例》中关于干部任免原则、任免选拔程序的规定，属于严重的行政越权行为。交一定额度的金钱就可以享受副科、正科等待遇，既没有民主讨论，又没有公开公示，明显违规违纪。而他们的待遇由财政负担，财政是老百姓的纳税钱，实际上是由老百姓为“待遇”买单。更严重的是践踏了民主政治制度，因为政协制度是我国重要的政治制度，政协委员的推荐工作是由各党派、无党派人士、各人民团体、各个界别等协商提出名单后，再由全体常务委员会组成人员过半数同意予以通过才有效。

政法委的“红文”大于法院判决书

2002年2月12日，××市人民法院对一起蓖麻油原料加工的纠纷作出判决，被告濮原公司给付原告四强公司蓖麻油487吨，蓖麻油饼163吨，并赔偿经济损失37.8万元。面对这份判决书，当事人双方均未提出上诉。然而××市政法委的一份“会议纪要”成为判决的最终定论，法院被迫终止判决执行。

点评：《中华人民共和国民事诉讼法》第六条明确规定民事案件的审判权由人民法院行使，为什么法院行使审判权做出的判决被政法委的“会议纪要”否决呢？按理说，会议纪要是公文，不是判决书，更不是法律，它是党务公文中记载会议的主要精神和议定事项，这是党大于法的典型案例。

从以上大量问题公文中，我们看到某些大权在握的人，他们总是按照个人意志行事，不按规矩办事，不讲党性，不守国法，似乎那个单位、那个地方就是他个人的“一亩三分地”，既不管是否合情合理，也不管是否违规违纪违法，想怎么“出牌”就怎么“出牌”。在从严治党、依法治国、改革开放深入发展的今天，这种情况不能再发生，也不允许发生。

党和政府的公文，是党和政府的脸面，需要公文写作者共同维护。这就要求我们更加严明政治纪律，恪守政治规矩。守纪律讲规矩，这就要求我们不仅对党和政府的大政方针、决策部署不折不扣贯彻执行，不搞选择执行、变通执行、拖沓执行，而且对宪法、法律严格遵守。坚持“常若有过，旁若有人”的惯常思维，不碰红线，不踩底线，为全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党而与人民同心同德，同向同行，同频共振。这就要求我们拧紧违规违纪违法的“螺丝”，行文有责，失责必究。

 

（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

编辑：蔡宁涛