“函复请示”和“通知复请示”是党政机关公文处理实践中较为常见的现象。笔者近期以《国务院公报》发布的有关公文为样本，对“十三五”期间国务院办公厅受权答复请示的文件作了分析研究。此次共查阅分析文件83份，其中40份为以函的形式答复请示，43份为以通知的形式答复请示。

为便于更直观了解两种特殊情形的行文，先各撷取一例如下。

【“函复请示”例文1】

国务院办公厅关于同意调整完善

网络市场监管部际联席会议制度的函

国办函〔2020〕52号

市场监管总局：

你局关于调整完善网络市场监管部际联席会议制度的请示收悉。经国务院同意，现函复如下：

国务院同意调整完善网络市场监管部际联席会议制度。联席会议不刻制印章，不正式行文。请按照党中央、国务院有关文件精神认真组织开展工作。

附件：网络市场监管部际联席会议制度

国务院办公厅　　

2020年7月8日　　

【“通知复请示”例文2】

国务院办公厅关于调整湖南东洞庭湖等

4处国家级自然保护区的通知

国办函〔2018〕19号

湖南省、重庆市、云南省、西藏自治区人民政府，环境保护部、国家林业局：

《环境保护部关于批准湖南东洞庭湖等4处国家级自然保护区范围调整的请示》（环生态〔2018〕13号）收悉。经国务院批准，现通知如下：

一、国务院同意调整湖南东洞庭湖、重庆金佛山、云南白马雪山和西藏珠穆朗玛峰国家级自然保护区的范围。调整后保护区的面积、范围和功能分区等由环境保护部予以公布。

二、有关地区要按照批准的调整方案组织勘界，落实自然保护区土地权属，并在规定的时限内标明区界，予以公告。

三、有关地区和部门要严格执行《中华人民共和国自然保护区条例》和《国家级自然保护区调整管理规定》等有关规定，切实加强对自然保护区工作的领导、协调和监督，妥善处理好自然保护区管理与当地经济社会发展及居民生产生活的关系，确保各项管理措施得到落实，高标准建设国家级自然保护区。

国务院办公厅　

2018年2月8日　

按照通常的行文关系和行文规则，针对下级机关呈报的请示文件，上级机关应以批复行文。为什么会出现上述这两种以函或通知来答复请示的“曲折式”复文形式，而且还是连年频繁出现在公文处理法规制发权威机关——国务院办公厅印发的文件中呢？

对于“函复请示”和“通知复请示”这两种行文现象，我们不妨先来找找法规制度依据。《党政机关公文处理工作条例》第四章第十六条就向下级机关行文应当遵循的规则作出了明确：“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。”

可见，对于请示这类上行文的答复，不一定非得按照“谁受文、谁答复”的原则进行复文，受文的本级党委、政府可以根据需要，授权本级党委、政府的办公厅（室）向下级党委、政府或同级部门行文。在此情况下，因行文主体发生了变化，发文机关与受文机关变成了没有隶属关系的平行单位，因而选用的文种也要相应进行调整和适配。

例文1是市场监管总局向国务院上报请示后，国务院授权国务院办公厅予以答复的文件。因发文机关“国务院办公厅”与受文机关“市场监管总局”之间为不相隶属单位，故而用函行文。这自然毋庸置疑。但例文2的行文主体与受文对象之间同样也是没有隶属关系的平行机关，为什么就用“通知”行文呢？

笔者通过进行样本分析，有如下几点粗浅认识，或许对于我们更好理解行文规则、准确选用文种有所帮助。

第一，从文种功能角度来看

根据《党政机关公文处理工作条例》有关规定，通知“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”，函 “适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项”。

国务院办公厅受权发布的这些“通知”，就是发挥的“传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项”功能，即将经国务院研究、批准同意的有关事项传达给需要周知和执行的有关单位，答复意见具有较强的指示性。国务院办公厅受权发布的这些“函”，则是发挥的“答复审批事项”功能，即将国务院审批意见函告来文机关，答复重在表态，对报请审批事项表明同意与否的意见，指导性、指示性相对较弱。

第二，从答复审批内容角度来看

以“通知”复文的情况，其审批事项一般相对更为重大，比如针对较大规模城市中长期总体规划、国家级自然保护区调整等经济社会发展领域重大事项的审批；答复内容较为宏观，一般为原则性、方向性、政策性的指导意见和要求，便于相关单位遵照执行。

以“函”复文的情况，其审批事项则相对微观、具体，比如针对建立或调整某一方面工作部际联席会议制度、承办某届全国运动会、某博物馆冠名等的审批。答复内容多为下级机关请求批准的单一具体事项，一般不涉及全局性、系统性、关联性问题，只需“就事论事”即可。

第三，从复文指导效用普遍性和周知范围广泛性角度来看

以“通知”形式答复审批的文件，其受文对象往往不仅仅对应于“请示”的呈报主体，还包括“请示”文件中涉及的有关单位。比如，《国务院办公厅关于批准鹤岗市城市总体规划的通知》（国办函〔2017〕135号），其来文机关是黑龙江省人民政府，该《通知》除了主送黑龙江省人民政府，还需要所涉规划的组织实施主体“鹤岗市人民政府”具体掌握，并对在城市规划实施工作方面负有业务指导、监督和检查职能的住房城乡建设部具有周知意义。再如，《国务院办公厅关于调整湖南东洞庭湖等4处国家级自然保护区的通知》（国办函〔2018〕19号）的受文对象，除了请示的呈报单位“环境保护部”，还包括湖南东洞庭湖等4处国家级自然保护区所涉省（区、市）——湖南省、重庆市、云南省、西藏自治区人民政府，以及专司各类自然保护地监督管理之责的国家林业局。可见，这类文件的指导效用普遍性更强，周知范围更广泛，不仅对与审批事项相关联的各级政府及有关职能部门有约束性，而且对全国范围内其他同类事项的有关单位落实执行相关政策也具有参照价值。

以“函”的形式答复审批的文件，其受文对象则更多具有“一对一”的特征，即对应于“请示”的呈报主体，谁呈报的就答复谁。比如，《国务院办公厅关于同意成立2023年亚足联亚洲杯中国组委会的函》（国办函〔2020〕83号），是针对国家体育总局向国务院呈报的《关于组建2023年亚足联亚洲杯中国组委会的请示》（体办字〔2020〕129号），国务院办公厅受权做的函复。再如，《国务院办公厅关于同意建立促进家政服务业提质扩容部际联席会议制度的函》（国办函〔2019〕104号）的来文单位是联合行文的发展改革委、商务部，因而复函的主送机关也是二者。对比而言，这类文件的指向性较单一，受众面较窄，指导效应也不及“通知复请示”类文件普遍。

编辑：蔡宁涛