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法定公文写作

决定的分类及其与相关文种辨析

[ 作者:史为恒 来源:应用写作杂志社 更新时间:2024-04-15 14:35:00 浏览次数:]


笔者通过分析所在高校使用的几本应用写作课程教材与参考书目发现,当下许多研究者对决定这一文种分类数量与名称不尽一致,列举如下:法规政策性决定、重要事项和重大行动的决定和奖惩性决定3种(白文勇主编《新编应用文写作》),指挥性决定、知照性决定和奖惩性决定3种(冯春、祝伟、淳于淼泠主编《公文写作》),政策性决定、部署性决定、知照性决定和奖惩性决定4种(李秋主编《新编应用写作教程》),方针政策性决定、部署指挥性决定、决策知照性决定和表彰处分性决定4种(张保忠主编《中国党政公文写作要领与范例》)。一般而言,对于现行党政公文文种的分类,是以《党政机关公文处理工作条例》(下简称《条例》)对文种所作的规定为标准的。比如《条例》规定:“通报。适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。”以此为据,由“表彰先进”可得表彰性通报一种、由“批评错误”可得批评性通报一种,由“传达重要精神和告知重要情况”可得情况性通报一种。可见,决定的分类与通报较为统一的分类情况形成了鲜明对比,难免给文秘工作者和学习者带来困扰。因此,笔者以为有必要对此展开讨论,形成统一意见。

一、分类依据与决定的种类

要想对决定进行准确的分类,还得回到《条例》的具体规定上。对于决定,《条例》规定:“适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。”对决定功能的表述,《条例》用两个顿号分隔出三个并列的方面。首先,“奖惩有关单位和人员”显然在强调决定具有奖惩性功能,因此可以得到奖惩性决定一种。上述四部教材对决定的分类中都有奖惩性决定或表彰处分性决定这一种类,可见在这方面诸位学者已经达成了共识。其次,笔者认为,由“变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”,可以得到变更性决定一种,虽然这在四部教材中均未提及,但是统观《条例》对所有文种的功能规定,“变更或撤销”功能只有决定才有,可以视之为决定的特有功能,因此,应该有变更性决定与之对应。最后推理可知,除去奖惩性决定以外,四部教材中列举的法规政策性决定、重要事项和重大行动的决定、指挥性决定、(决策)知照性决定、(方针)政策性决定、部署(指挥)性决定等,都是从“对重要事项作出决策和部署”这一规定中分解出来的。这方面最值得探讨。

如何来理解“决策”和“部署”?《现代汉语词典(第7版)》中“决策”词条有两个义项,一是决定策略或办法;二是决定的策略或办法。显然,“对重要事项作出决策或部署”中的决策是个名词,即决定的策略或办法。相应地,“部署”也是个名词,在《现代汉语词典(第7版)》中解释为“安排或布置”。现在需要讨论的是,能否将“决策”和“部署”合并在一起。笔者以为,两者有所不同:决策强调方向性作用,而部署强调实际工作中的指挥性作用。因此,建议对决定分类时应有所区别。既然要有所区别,那么与“决策”这一关键词相对应的决定类型应称为决策性决定,还是应称为政策性决定呢?这就需要进一步考察“决策”与“政策”的区别。无论事项大小、正式与否、适用期限长短,只要是对未来发展有指导作用的决定均为决策。而政策属于决策的一种,一般以文本形式存在,并公开发布以指导行动,不会轻易改变。“决策”包含“政策”,因此,将与“决策”关键词相对应的决定称为政策性决定并不准确,应称之为“决策性决定”。同理可推,指导下级机关具体行动的决定就可以称之为“部署性决定”。至于有学者划分出的知照性决定,在《条例》规定表述中,并无关键词与之对应,显然并不恰当。笔者以为,知照就是上级机关将有关消息告知下级机关知晓,体现了上级机关的意志,因此所谓的知照性决定应归入决策性决定之范畴。还有所谓的指挥性决定,也要从《条例》的规定来分析和评判。“指挥”虽与“部署”意思相近,但在《条例》规定中并无明确的“指挥”字样,故而更为准确的分类名称应为“部署性决定”。

因此,通过以上分析,笔者认为按《条例》的规定可以将决定分为四类:决策性决定、部署性决定、奖惩性决定和变更性决定。在此,可进一步对这四种决定类型的功能与特点作出解释。决策性决定,用于对重要问题进行政策交代或政策引导,或直接规定重大方针政策,对全局工作具有重要而深远的影响,内容侧重于统一思想认识和确定某一方面的方针政策,具有方向性、纲领性和法规性特点,如《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》(国发〔2018〕17号)。部署性决定,用于部署重要工作,与决策性决定相比,内容较为微观,对有关原则、步骤与方法交代得较为详尽具体,如《国务院关于调整工业产品生产许可证管理目录加强事中事后监管的决定》(国发〔2019〕19号)。奖惩性决定,用于表彰先进集体和个人、授予荣誉称号、批评处分违法乱纪人员和处理重大事故等,如《民政部关于表彰第十二届“中华慈善奖”获得者的决定》(民发〔2023〕45号)。变更性决定,用于变更或撤销下级机关不适当的决定,具有极强的针对性和决断性,如《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发〔2015〕27号)。

二、决定与相关文种辨析

明确了决定的类型以后,我们再来讨论第二个问题。在办文实践中可以发现,除变更性决定外,另外三种决定类型和公文其他不同文种之间在用法上具有极大的相似性,容易让文秘工作者产生混淆。笔者以为,亦有必要对决定与其他文种使用情况予以辨析,厘清认识,提升办文水平、提高办文质量。

1.决策性决定与发布性通知

笔者在2021年第4期《应用写作》上发表的《新〈条例〉对通知的界定兼论通知的分类》一文中,将通知分为指示类通知、事务类通知和文件类通知三大类别,其中文件类通知又分为发布性通知、转发性通知和批转性通知三种。其中,发布性通知最能体现发文机关决策意志与政策方向,发文机关利用这一公文载体发布原创性文本将相关精神传达至下级机关或平行机关。决策性决定也有对重要问题进行政策交代或政策引导的作用,体现着发文机关的意志。那么,两者有何区别呢?一言以蔽之:决策性决定中的决策内容本身即是公文,可以直接体现政策方针或领导意志;而发布性通知中的决策内容载体不是公文,常常是规章、条例、方案、细则等事务性文书,必须借助通知这一文种形式予以发布实施。如《国务院关于实施动产和权利担保统一登记的决定》(国发〔2020〕18号),对“提高动产和权利担保融资效率,优化营商环境,促进金融更好服务实体经济”工作从五个方面直接作出了政策性规定,供下级机关学习了解,为更好地实施动产和权利担保统一登记工作明确了方向。而在《国务院关于印发〈中国(新疆)自由贸易试验区总体方案〉的通知》(国发〔2023〕17号)中,《中国(新疆)自由贸易试验区总体方案》虽然是发文机关即国务院制定的,体现出国务院的工作指向与领导意志,但是“方案”属于事务文书,如果让下级机关有所了解并贯彻执行,必须借助通知予以发布。还有一个问题就是,印发性通知中事务文书列举的事项是否可以转用决定的形式来表达?笔者认为两者还是有区别的,一般情况下不可替换。原因有二:一是决定内容具有全局性、普适性、原则性,决策性决定往往是发文机关针对具有全局性的某一方面工作或某一类问题形成的明确而又有原则的决定,而印发性通知中事务文书所指向的内容较为微观、具体而且明确。二是决定内容具有创造性、指导性、方向性,决策性决定往往是对推进一类新工作的开展或解决某种新问题的措施作出重点解释和说明,而印发性通知中事务文书的内容或者是对某项已开展的常规工作所进行的修订和完善,或者是对此前通过决策性决定或部署性决定提出的新工作或新举措作出具有可操作性的安排。

2.部署性决定与指示类通知

部署性决定和指示类通知都具有较强的权威性和约束力,强制程度较高。上级机关在决定和通知中提出的具体要求,下级机关必须严格地遵循、完成,不能有任何的改变或拖延。两者也存在着诸多不同。首先,从所涉事件的重要性和适用范围上看,部署性决定用于对重要事项或重大行动作出部署,而指示类通知用于一般事项或行动安排,涉及事项的重要程度有高低之分。部署性决定具有较强的决策性、纲领性,提出的办法、措施等较为宏观,如《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》(国发〔2020〕12号),金融控股公司在我国经济社会发展中发生着重要的作用,有必要对其进行规范管理。正文第一部分“对金融控股公司实施准入管理”中,对何为金融控股公司、金融机构的类型、申请设立金融控股公司的规定情形等作出了明确规定,第二部分“设立金融控股公司的条件和程序”、第三部分“其他规定”中的条款纲领性较强,在提出具体的措施之前,先进行充分的解释与说理,既让下级机关在工作实践中领悟深刻、理解透辟,又能做到有章可依、有章必依;指示类通知使用面宽,常用于部署具体的工作,针对性和可操作性强,通常不需要过多的理性分析。如《国务院办公厅关于进一步加强商品过度包装治理的通知》(国办发〔2022〕29号),对于加强商品过度包装治理,在正文中先后从“高度重视商品过度包装治理工作”“强化商品过度包装全链条治理”“加大监管执法力度”“完善支撑保障体系”“强化组织实施”五大方面提出了具体的要求。从公文效力上看,部署性决定的指令性强度要高于指示类通知。这一特点从发文机关层级高低上也可以看出,在国务院网站“政府信息公开”页面上所列举的文献中,部署性决定的发文机关均为“国务院”, 而指示类通知的发文机关既有“国务院”,也有国务院的办文机构即“国务院办公厅”,如《国务院办公厅关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》(国办函〔2022〕110号)等。

3.部署性决定与指导性意见

指导性意见是下行文,针对新情况、新问题向下级机关提出见解和处理办法,或作原则性指导,或提出明确具体的要求。与部署性决定相比,指导性意见说理的成分更多。部署性决定的正文常常由“提出问题”“解决问题”两部分组成,但是意见必须体现出“全过程”,正文内容由“提出问题”“分析问题”“解决问题”三部分组成,篇幅一般较长,说理更为充分。在“分析问题”部分, 上级机关可以作出说明与引导,让下级机关明确问题后,自觉接受文中提出的见解和建议。如《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》(国办发〔2023〕1号),正文开头即提出问题“深入推进跨部门综合监管,是加快转变政府职能、提高政府监管效能的重要举措。”接着,在开头部分对深入推进跨部门综合监管工作存在的问题以及下一步的工作指向进行了分析和交代。第一部分“总体要求”中的“指导思想”“基本原则”和“主要目标”三个方面既是分析也是部署,第二部分至第六部分则对深入推进跨部门综合监管工作提出了具体的要求,分别为“健全跨部门综合监管体制机制”“完善跨部门综合监管协同方式”“提升跨部门综合监管联动效能”“加强跨部门综合监管支撑能力建设”“保障措施”,其中又包括16个具体的条款。

指导性意见兼具指令性和指导性两种功能,与部署性决定相比,强制性色彩较弱。部署性决定是把确定成型的原则想法或具体做法交代给下级机关,要求其贯彻执行。有些部署性决定直接以法律法规式的句式写明实施的时间,体现出极强的权威性和强制性,如《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》,在正文的最后单独成段作出规定:“本决定自2020年11月1日起施行。”而指导性意见通常是针对没有先例和经验的新情况或新问题提出见解、方案与处理办法,具有方向性和指导性。在正文中对贯彻执行有明确要求的,下级机关应遵照执行,如《国务院办公厅关于进一步支持大学生创新创业的指导意见》(国办发〔2021〕35号),在正文结尾处明确指出:“各地区、各有关部门要认真贯彻落实党中央、国务院决策部署,抓好本意见的贯彻落实。教育部要……地方各级人民政府要……及时帮助大学生解决实际问题。”对于只告诉下级机关工作原则和方向而无明确要求的,或者直接提出视具体情况贯彻落实的要求的,下级机关可结合实际情况相对灵活地参照执行,如《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》(国办发〔2020〕42号)在正文结尾就有如下表述:“各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门要于2020年12月31日前制定本地区、本部门全面推行证明事项告知承诺制的实施方案,并报司法部备案。”文中所称“制定本地区、本部门……实施方案”的规定,显然是向下级机关传递了在贯彻上级指导意见精神的前提下,可以根据自身的实际情况灵活处理的意向。

4.奖惩性决定与奖惩性通报

与命令(令)只具有奖励、表彰功能相比,决定和通报既有奖励表彰功能, 还具有批评惩戒的功能,这类公文我们称为“奖惩性决定”和“奖惩性通报”。制发具有奖惩功能的决定与通报时,对发文机关一般不作特别的限制,级别可高可低。如《国务院关于2020年度国家科学技术奖励的决定》(国发〔2021〕22号 )、《江苏省人民政府关于表彰首届江苏省科技创新发展奖先进单位(集体)、优秀企业、先进个人的决定》(苏政发〔2021〕50号)、《清州镇人民政府关于表彰“先进教育工作者”“优秀教师”“师德标兵”和“优秀班主任”的决定》(清政办〔2023〕25号)以及《国务院办公厅关于对2021年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》(国办发〔2022〕21号)、《云南省人民政府办公厅关于对玉溪市通海县部分轧钢企业使用“地条钢”加工生产监管不力问题问责情况的通报》(云政办发〔2017〕128号)、《单县人民政府关于表扬全县政务信息工作先进单位和先进个人的通报》(单政字〔2023〕9号)。上述例文的发文机关有国家最高行政机关国务院,也有省、县、镇各级人民政府,可见,决定和通报对发文机关的要求是比较宽泛的。

在办文实践中,奖惩性决定和奖惩性通报又呈现出明显的不同。首先,可从发文机关的奖惩层级上进行考察。表彰性决定,所涉事项通常为个人或集体在较大范围内取得了突出业绩、做出了突出贡献,其奖励形式高于通报;惩处性决定,所涉事项通常为个人或集体在较大范围内出现严重错误,对全局工作带来了损害,是最高级别的惩戒形式,如《国家自然科学基金委员会监督委员会关于对张×在标注国家自然科学基金项目资助的论文中数据造假的处理决定》(国科金监处〔2020〕1号)。通报用于表彰奖励时,是针对那些够不上嘉奖、记功等奖励级别的先进个人和集体而给予的表扬;用于批评惩处时,是针对那些出现错误但尚未造成严重损害的个人或集体而进行的惩戒。奖惩性通报与奖惩性决定相比,前者使用范围更广。所以,在奖励或惩戒时,要慎用决定,如考虑使用,首先必须要作出对所涉人、事是否重要、重大的客观、理性的判断。其次,使用决定进行表彰时, 常常是精神奖励与物质奖励并重,使用通报表彰时,主要以精神奖励为主, 一般不给予物质奖励。另外,奖惩性决定行文较为简短,用语果断简洁,一般不作展开,而通报具有较强的感情色彩,通常要陈述事实、分析意义、提出希望或要求,具有一定的鼓动性,以达到让受众获得感染,明确努力方向的目的。

(作者单位:江苏师范大学文学院)

编辑:蔡宁涛


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