公文流转是党政机关内部办公的关键，也是无纸化办公系统中的核心功能。推行无纸化办公需要对公文流转进行流程再造，优化网上办文流程，安全移动办公，跨部门协同办公，全面提升办文效率和公文质量。

一、横传直送，优化运转流程

《党政机关公文处理工作条例》规定，收文办理包括公文的签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复等程序，公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序，发文办理包括公文的复核、登记、印制、核发等程序。公文办理必须按照一定程序，不应当“横传直送”。 领导个人之间不能自行横向传递公文，而要通过文秘人员依序分别送给每个领导，防止发生公文积压、延误、丢失等问题。如某领导阅过某公文后没有按规定退还文秘人员，而是又交给其他领导，这种行为就是横传。同样，公文没有经必要的办理手续直接报送领导个人，就是直送。没有按规定程序对公文进行登记、初审、承办，一旦公文经领导签发，很容易造成工作被动，甚至出现矛盾。

无纸化办公系统的公文运转并不是简单地将现有的收文、拟制、发文和处理流程进行电子化和网络化。现有的公文处理流程是基于纸质公文的流转，不允许“横传直送”，难以克服流转环节多、效率低下等问题。电子公文运转应该基于数字化的流程管理思想进行流程再造，以提高行政效率和服务质量为导向，以数据为中心，优化网上办文流程，减少运转环节，实现公文同时传递、传阅和办理，提高办文效率。

电子公文运转实现机关内部公文运转数字化管理，以电子公文的形式在网上进行传递，收到来文签收、登记、初审后，就可以“横传直送”有关领导、相关处（科）室、经办人，不仅主办处（科）室可以第一时间掌握电子公文内容，其他相关处（科）室也可以同时看到电子公文内容，有关领导实时可见全过程，还可以先提出办文意见，避免层层报送、耽误时间，没有留给领导充足研判和决策时间。

二、数据驱动，智能处理公文

随着大数据、人工智能等技术的广泛应用，在无纸化办公系统中采用基于用户行为的智能公文流转技术并提供智能化服务已经成为可能。对碎片化、大规模的规范性文件和历史办文数据进行建模与关联聚合，实现知识层面的数据融合与集成，构建政策法规库、电子公文库、公文处理数据与用户画像，提高公文在拟办、传阅、起草、审批和归档等流转处理中的智能化水平。

收到来文签收、登记时，无纸化办公系统自动提取过往类似来文的处理数据，包括主办处（科）室、“横传直送”范围等，通过计算待办公文与用户画像的相关匹配程度，提供拟办意见供参考。办文过程中，无纸化办公系统自动提取过往类似公文的处理数据，包括下级相同事项来文的办理情况、会稿会签情况、领导签批意见以及政策法规、上级和兄弟省市相同事项处理情况等，可供经办人作为办文依据或参考。

在公文起草环节，无纸化办公系统自动提取相关政策法规、来文、发文数据，包括上级来文及贯彻落实情况、类似发文及解读情况等，提供碎片化的展示方式，快速帮助拟稿人查找到所需的内容，直接参阅或引用公文例文，既可以帮助拟稿人快速草拟文稿，也可以提供相关政策法规的支持，进而对文稿整体情况、段落、句子等给予智能化的提醒，提高公文写作质量。

在公文审批环节，无纸化办公系统协助梳理公文的重点内容和办文摘要说明，让领导快速了解公文内容，将待审批公文与相关的政策法规和现行公文进行有效的知识关联，快速明确公文涉及的权责主体与事务关系，为公文审批提供充分的决策依据和知识参考，降低审批过程中的主观性影响，切实提高审批效率和质量。

三、移动办公，随时随地办文

随着手机终端功能的日益强大和5G技术的发展，移动办公潜能无限。移动办公不受时间和空间限制，随时随地方便快捷地处理公务，通过手机进行公文流转，全方位即时沟通，与内部无纸化办公系统无缝衔接，为领导和其他外出人员带来更便捷、更高效的办公环境。

移动办公系统可以将公文、流程审批、邮件等一系列功能移动化，作为PC端无纸化办公系统的延伸和扩展，打通移动端与PC端无纸化办公系统的应用，解决远程沟通、流程审批和信息传递等问题。移动端公文管理采用与PC端同版的正文、附件和格式处理表单，编辑公文的正文、附件并可留痕，支持键盘输入编辑和手写修改。公文签批是移动办公系统中重要功能之一，通过手机等移动设备，实现领导对电子公文直接进行亲笔圈阅、批注和签字，保留领导手写签批痕迹，方便领导办公，真正实现无纸化办公，提升党政机关办公效率。

实现及时、方便、高效的同时，移动办公应用也存在较多的安全问题。由于终端的移动性、无线传输安全的脆弱性、使用场景的开放性、网络环境的复杂性，这就要求移动办公安全接入采用包括“终端加固”“认证接入”“信道加密”“访问控制”“网闸隔离”“级联监控”“终端管控”和“安全管理”等安全措施。安全移动办公系统设计需符合国家规范《信息安全技术 电子政务移动办公系统安全技术规范》（GB/T 35282-2017），移动办公平台的安全技术框架包含移动终端安全、信道安全、接入安全和服务端安全等部分。移动办公系统要涵盖底层平台软件、基础服务软件和应用软件，实现数据的云端读取与处理。业务数据不出云端数据中心，公文修改、签批完成并保存到无纸化办公系统后，自动清除移动端产生的缓存数据，确保业务数据不在移动端落地，避免应用的破解注入或逆向等移动端的各类安全风险，从而保障信息的安全。

四、协同办公，提升公文质量

无纸化办公系统实现部门内部的资源共享和协同办公，完成部门内部公文、信息有序顺畅的流转和整合。而电子公文传输交换系统则是完成跨部门不同无纸化办公系统之间的信息交换和协同办公，是传输不同部门之间电子公文的纽带和桥梁。

电子公文传输交换系统作为无纸化办公系统中公文处理部分的延伸，需要最大程度地实现与无纸化办公系统的集成，无缝紧密地连接，以保证业务流的顺利延续。无纸化办公系统发文中已经签发的公文，通过与公文交换的接口可以直接导入电子公文传输交换系统。在无纸化办公系统的待办公文中，可以处理电子公文传输交换系统引入的公文，使公文进入无纸化办公系统的公文流转。这样，多个部门之间就可实现公文流转，按规范简化流程、固化衔接流程，提供传阅拟办、督办催办、流程跟踪和过程可溯等功能，提高跨部门协同办公效率，提升公文质量。

在公文流转中，应充分考虑对急件、密件、大附件等公文的特殊处理，提供公文电子化处理和纸质公文手工处理多种方式并行的支持，最大程度地保证系统正常运行，减少因特殊情况引起的不良后果。

值得推广的是，有的省市建设统一的无纸化协同办公平台，采用统一服务入口、统一身份认证、统一办公门户、统一安全服务等方式实现跨地区、跨部门、跨层级的公文处理、会务管理、即时通讯等业务全流程无纸化办公。这种做法无疑将大大节省建设和运维成本，显著提升办文办公效能。

五、数字水印，防窃密、防篡改

数字水印技术是一种信息隐藏技术，通过一定的算法将一些标识信息（即数字水印）嵌入数字载体（包括多媒体、文档、软件等），不影响原始载体的正常使用及存在价值，并且很难被人眼观察或注意到。与传统的加密技术不同，数字水印技术并不能阻止盗版行为的发生，但可以通过对数字水印的检测和分析来验证数字信息的完整可靠性，用以确认内容提供者、隐藏信息或判断载体是否被篡改，从而证明所有者对其作品的所有权，并可作为鉴定、起诉侵权的证据，以便保护数字产品的版权。

在无纸化办公系统中，电子公文在各部门间流转，传统印章被电子印章所取代，而这种电子印章技术的实现，可以依靠数字水印技术来完成。数字水印可以在原有图像上以一种肉眼看不见的形式隐藏多种信息，而不是把签名、印章作为一个图片附加在文档后面。数字水印技术把数字签名无缝融合到电子印章中，使得数字签名以数字或者纸质形态存在。电子印章可以同时实现电子公文作者身份的确认、电子公文的篡改识别，并可添加信息隐藏等功能。

数字水印作为信息隐藏于电子公文时，用于判断电子公文真伪、是否被篡改，对普通用户而言，应不可见；而作为标示作用的水印则应是可见，用于标示生成电子公文的部门名称，样式与传统印章类同的可见图形水印。在不可见水印中采用类似于数字签名的密钥对方式，电子公文的发文机关用公共密钥加密，则只有应该收到信息的收文机关才能对之解密，即只有拥有与该公共密钥相对应的私有密钥的接收方才可解密，并确认该电子公文的发送者以及判断电子公文是否被篡改或破坏。反之，电子公文的发文机关用私有密钥加密，则任何拥有公共密钥的收文机关都可以对信息进行解密，并确认电子公文的发送者以及判断电子公文是否被破坏。

（作者单位：福建省政府办公厅）

编辑：蔡宁涛